Status for interkommunalt samarbeid og kritiske veivalg

1. Status for interkommunalt samarbeid og kritiske veivalg Høstkonferanse KS-Østfold Sarpsborg 20.oktober 2009 Av Geir Vinsand

2. Temaer • Behovet for interkommunalt samarbeid • Status for det interkommunale samarbeidet • Status for regionrådene • Utviklingsbehov bl.a. som følge av samhandlingsreformen • Aktuelle interkommunale styringsmodeller

3. Behovet for interkommunalt samarbeid • Har vært voksende som følge av sterkt geografisk integrasjon på tvers av administrative grenser og mer kompliserte oppgaver • Statiske kommune- og fylkesgrenser bidrar til et omfattende samordningsbehov i både byene og distriktene • Interkommunalt samarbeid har vært et frivillig supplement til generalistkommunen • Ikke gitt noen formell forvaltningspolitisk status • Frivillighet og lokale initiativ gir ingen garanti for at samarbeid kommer i stand

4. Inntrykk 1: Fragmentert grunnstruktur • Dagens kommunegrenser og fylkesgrenser innebærer ikke funksjonelle territorier for oppgaveløsning, verken for velferds- eller utviklingsoppgaver • Byene er som regel flerkommunale, inntil 11 kommuner og 2 fylker i samme tettsted! • Distriktene preges av mange småkommuner og ofte sterkt dysfunksjonelle grenser • Fylkene er stort sett fra 1600 eller 1800-tallet

5. Geografiske typeproblemer 2008 • Hovedstadsområdet (4-5 subregioner) • Tvillingbyer (3) • Flerkommunale byområder med tettstedsoppsplitting(6) og oppsplitting av felles bolig- og arbeidsmarkedsområder (mange) • Øvrige flerkommunale tettsteder (35) • Småkommuner 1.000-5.000 innb (209) • Mikrokommuner under 1.000 innb (27) • Uhensiktsmessige avgrensinger (flere hundre) => Østfold har nesten alt av dette!

6. Inntrykk: Omfattende institusjonell fragmentering • Av grunnstrukturen – kommuner, fylkeskommuner og regional stat • Og tilleggsstrukturen – interkommunale organer, selskaper, statlige forsterkningsteam, grenseoverskridende partnerskap, programmer osv. • Det regionale utviklingsarbeidet preges av mange utviklingsaktører

7. Konklusjoner om dagens interkommunale samarbeid • Mange gode enkeltordninger • Svært variabelt omfang • Få eksempler på helhetlig samarbeid om kjerneoppgaver • Mange møter store praktiske utfordringer • Mange frittstående samarbeidstiltak - ofte med ulike kommuner - medfører styringsproblemer • Lovverket legger opp til fragmentering • Behov for mer forpliktende, helhetlig og politisk styrt samarbeid for å løse grenseoverskridende samordningsbehov

8. Ofte er det slik • Mange sliter med å få etablert forpliktende ordninger som følge av lokal konkurranse og uenighet om fordeling • De som lykkes med etablering av interkommunalt samarbeid oppnår ofte store gevinster – politisk, faglig og økonomisk • De som etablerer mange interkommunale tiltak opplever styringsproblemer

9. Momenter om regionråd • 97% av kommunene er medlemmer i regionråd • Regionrådene har store ambisjoner, særlig som utviklingsorganer • Svært ulik samhandling med fylkeskommunen • Svært variabel framdrift mht. etablering av samarbeid • Noen lykkes med litt og noen mislykkes med alt • Nesten ingen nasjonale fyrtårn • Jevnt over høye prosesskostnader • Svak utvikling av tjenesteperspektivet • Etableringsfasen er kritisk • Ulike holdninger i kommunestyrene en avgjørende hindring

12. Totalbilde i Nord-Trøndelag • Alle kommuner er medlemmer i regionråd • Alle samhandler om IKT • 2 etablerte samkommuner, flere helsepiloter, utprøving av VK-modeller • 147 formelle ordninger • 41% på bilateralt nivå (60 ordninger) • 44% på regionrådsnivå (65 ordninger) • 5% på Namdalsnivå (8 ordninger) • 4% på Innherredsnivå (6 ordninger) • 5% på fylkesnivå (8 ordninger) • 26 registreringer utenfor definisjonen, finnes mange flere, mange løse nettverk, svært omfattende prosjektaktivitet • Forsøk på politisk mobilisering i de to landskapene (Namdalsting og Frostating) • Se NIVI-rapport 2008 nr 2 • En tilsvarende rapport kommer for Sør-Trøndelag i november

13. Antall tiltak pr kommune

14. Andel som samarbeider om ulike oppgaver

15. Ny kommunerolle innenfor helse • Lovfestet plikt til å sørge for at pasienter med behov for koordinerte tjenester får en fast kontaktperson • Nye oppgaver : Utvidet tilbud gjennom lokalmedisinske sentra, tverrfaglige team, lærings- og mestringstilbud, egenbehandling, lavterskeltilbud innenfor psykisk helsevern og rus, inkl. forsterkede bo- og tjenestetilbud, utvidet ansvar for system- og administrasjonsoppgaver som helseovervåking, folkehelsearbeid med vekt på samfunnsmedisinske oppgaver og arbeid med avtaler og planer for samhandling, bedre kommunal ledelse og styring av fastleger, endret forankring av lokal jordmortjeneste • Etablering av nye økonomiske insentiver, kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten, kommunalt økonomisk ansvar for utskrivingsklare pasienter, ny finansieringsløsning for lokalmedisinske sentra og mulige endringer i finansieringen av fastlegeordningen • Endret oppgavefordeling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten i kommunene • Tydeligere og mer helhetlige prioriteringer gjennom Nasjonal Helseplan og Nasjonalt råd for kvalitet og prioritering • Utvikling av helhetlige IKT-systemer gjennom Nasjonalt Helsenett

16. Hvordan skal kommunene møte samhandlingsreformen? • Ja til større ansvar for velferdsproduksjon? • Med dagens kommunestruktur? • Hvis interkommunalt, hvordan kan det skje? • Oppbygging av en interkommunal særforvaltning for helse (helsekommune) • Helseutfordringene løst gjennom en generalistmodell for samarbeid (samkommune) • Fleksibel vertskommune- og samkommuneforvaltning? • Hvordan skal samhandlingen med staten skje? • Formell lovregulert samforvaltning etter modell av NAV • Avtalebasert system • Haster med å utvikle kommunale prinsipper?

17. Skrekksenario: både interkommunal helsekommune og bastardløsning med staten Interkommunale helsekommuner? Felles kommunal og statlig forvalting Ren kommuneforvalting Ren statsforvaltning Kommuneforvaltningen Statsforvaltningen

18. Mottrekk mot fragmenteringen • Kommunestrukturreform – neppe • Statlig overtakelse av oppgaver – ja, kanskje (kommunal helsetjeneste, psykiatri, deler av eldreomsogen, kanskje skolen) • Kommunal oppgavedifferensiering – hvem skal differensiere, ut fra hva? Tar vi konsekvensene? • Interkommunal mobilisering – framstår som den mest sannsynlige vei, påpekt og ønsket, men dog ikke realisert og ikke overskuet

19. Interkommunalt samarbeid som nasjonal løsningsstrategi • Mange steder skjer det lite eller ingenting med det som er viktig! • Prosjekter og programmer kommer og går… • Mange har ikke engang startet samarbeid om IKT… • Svært lite samarbeid om helseoppgaver utover legevakt og MRHV • De fleste kommunestyrer tror de kan fortsette som før • Vår konklusjon: Dagens samarbeid berører i liten grad den formelle produksjonsstrukturen for velferdstjenester • Ikke en avklart del av nasjonal løsningsstrategi • Ikke diskutert i forhold til GK-systemet og fylkeskommunen • En del helsepiloter på vei, men få helhetlige grep og tar tid • To samkommuner, kommer flere? • Hvem prøver ut omfattende bruk av det nye VK-regelverket? • Vår konklusjon: Veivalg lite diskutert, mangler ved juridisk rammeverk for både horisontalt og vertikalt samarbeid, svake nasjonale insentiver

20. Tanker om forutsetninger • Tradisjonelt samarbeid ikke tilstrekkelig • Må utvides og gjøres mer forpliktende • På regionnivå med betydelig befolkningsgrunnlag • Bilateralt nabosamarbeid normalt ikke nok • Må etablere felles infrastruktur for samarbeid • Må kunne omfatte lovpålagte tjenester • Må styres av politikere, ha en saksforberedende funksjon og kompetente fagmiljøer • Må ha faste samarbeidsregioner for kjerneoppgaver => Skal prioritere, investere og beslutte sammen • Tilsier et samordnet styringsgrep • Behov for et permanent system for interkommunal produksjon og styring

21. To mulige styringsmodeller • Regionrådet som initierende organ for frittstående interkommunale ordninger, inkl. bruk av VK-modeller (modell 1) • Organisering etter samkommuneprinsipper (modell 2)

24. Utfordringer i kø! • Skal alle nåværende og kommende samordningsbehov i Østfold løses gjennom mer interkommunalt samarbeid? • Finnes fusjonskamerater? • Er kommunestyrene klar over utfordringene og veivalgene som kommer? • Har regionrådene prosesser på gang? • Er det mulig å integrere 10 kommuner i Indre Østfold under samme paraply? • Skal Halden stå alene? • Hva gjør fylkesmannen og fylkeskommunen?