RENOVANDO UNA INSTITUCION PUBLICA ESTRATEGICA Dirección de Presupuestos 2000-2005

1. RENOVANDO UNA INSTITUCION PUBLICA ESTRATEGICADirección de Presupuestos 2000-2005 Mario Marcel Director de Presupuestos, Ministerio de Hacienda Presentado en el Panel La Modernización del Estado en Chile 2000-2005: el rol de la Dirección de Presupuestos, X Congreso Internacional del CLAD, Santiago de Chile, Octubre 2005

2. CONTENIDO • La Dirección de Presupuestos y la institucionalidad financiera pública en Chile • La necesidad de la renovación de la DIPRES y sus objetivos • Principales áreas de renovación • Estrategia de cambio • Reflexiones finales CLAD 2005

3. I. La Dirección de Presupuestos y la institucionalidad financiera pública en Chile

4. ORIGENES DE LA DIPRES • Creada en 1927 como Oficina de Presupuesto, junto a Ley Orgánica de Presupuestos • Surge como parte de reforma del estado propuesta por Misión Kemmerer, junto a Contraloría y Banco Central, consistente con Constitución de 1925 • En 1945 se crean oficiales de presupuesto, delegados en servicios públicos • En 1960, con nueva Ley Orgánica de Presupuestos, se transforma en Dirección de Presupuestos, centralizando a oficiales presupuestarios y tecnificando su instrumental • En segunda mitad de los 60 amplía relación con gestión pública con creación de OCOM y ENA • En 1975 se aprueba nueva Ley de Administración Financiera; Constitución de 1980 fortalece institucionalidad presupuestaria • DIPRES juega rol clave en control del gasto y aplicación de reformas fiscales estructurales en los 80 • Nueva institucionalidad presupuestaria de Constitución de 1980 y LAFE se aplica con retorno a la democracia en 1990 CLAD 2005

5. INSTITUCIONALIDAD PRESUPUESTARIA EN CHILE • Institucionalidad jerarquizada: concentración de responsabilidades en Ejecutivo y Hacienda • Se expresa en: • Limitada iniciativa parlamentaria para modificar presupuesto • Plazos perentorios para aprobación del presupuesto • Iniciativa exclusiva del Presidente en legislación permanente con efectos financieros • Prohibición constitucional de afectación de impuestos • Prohibición de endeudamiento con el Banco Central • Ejecutivo es responsable de la administración y del manejo de las finanzas públicas CLAD 2005

6. LA DIPRES Y LA INSTITUCIONALIDAD PRESUPUESTARIA • La DIPRES se encuentra en el corazón del presidencialismo: • Presupuesto como instrumento fundamental de programación y gestión pública • Hacienda interviene en amplio espectro de decisiones públicas • DIPRES reúne funciones de formulación, ejecución, financiamiento y evaluación presupuestaria (estadísticas fiscales), que en otros países están más dispersas • IDH 2004: • “El paso por Hacienda es impresionante. Yo muchas veces tuve dificultades mayores porque (...) Hacienda tiene unos sectorialistas muy buenos y que saben mucho, pero que opinan sobre cómo hay que hacer las cosas” (Hombre de elite, ámbito poder político, sector gobierno) CLAD 2005

7. SISTEMA PRESUPUESTARIO EN CHILE HASTA 1990 -Limitado poder del Congreso para introducir modificaciones -Plazos constitucionales, propuesta del Ejecutivo por defecto -Quórum especial para solicitar préstamos -Comisión Mixta de Presupuesto -Fuerte limitante a sobre gastar -Pre-aprobación Contraloría General -Aprobación de inversiones por parte de la DIPRES -Exposición Hacienda Pública • Prohibición de préstamos del Banco Central • Flexibilidad presupuestaria • -Programa de caja-pagos descentralizados • -Compras públicas descentralizadas • -Reservas de contingencia centralizadas • -Informes de ejecución mensual a la CGR y a DIPRES APROBACIÓN • Ministerio de Hacienda fuerte • Presupuesto comprehensivo • Afectación de impuestos prohibida • Fondo del Cobre • Evaluación de proyectos • Escala única de sueldos FORMULACIÓN EJECUCIÓN EVALUACIÓN -Contabilidad Gubernamental por CGR

8. LA DIPRES A COMIENZOS DE LOS 90 • Dotación: 148 funcionarios, 75 profesionales, 2 postgraduados • Cuatro niveles de responsabilidad, unidades de diversas dimensiones, hasta 20 funcionarios • Organización vertical, desbalanceada CLAD 2005

9. II. La necesidad de la renovación de la DIPRES y sus objetivos

10. ¿POR QUÉ CAMBIAR ALGO QUE FUNCIONA? • Riesgos políticos: • Institucionalidad presupuestaria jerarquizada originada en legislación del régimen militar, no probada en contexto democrático • Debilidad comparativa del Congreso arriesga cuestionamiento de institucionalidad presupuestaria, presiones y desarrollo de institucionalidad informal • Jerarquización institucional no asegura buenos resultados fiscales; discrecionalidad puede usarse con distintos propósitos • Riesgos internos: • DIPRES equipada y experimentada en control del gasto, pero nuevas exigencias van más allá • Disciplina fiscal macro requiere eficiencia en asignación y uso de los recursos • Autoridades sectoriales y administración pública resienten abuso de discrecionalidad • Desafíos de la globalización: • Códigos de transparencia CLAD 2005

11. INDICIOS DE DEBILITAMIENTO DEL DISEÑO INSTITUCIONAL • Conflictos presupuestarios 95 • Negociaciones y medidas en 98 y 99 • Déficit 1999 y cuestionamiento de política fiscal • Evaluaciones externas críticas: • Informe FMI • Informe Invertec • Informe encargado por SEGPRES • Informe A. Schick CLAD 2005

12. DE MEJORAMIENTO A REFORMA • Iniciativas en segunda mitad de los 90: • Indicadores de desempeño, descontinuados en 99 • Programa piloto de planificación estratégica • Protocolo presupuestario 96, suspendido en 98 y 99 • Acuerdo ANEF-Gobierno 1988 y abusos en aplicación PMG 99-2000 • Estudios internos: • Programa financiero • Contabilidad fiscal • Desafíos a inicios de gobierno de Lagos: • Recuperar disciplina fiscal • Hacer rendir recursos públicos en contexto de mayor restricción fiscal y muchos compromisos CLAD 2005

13. OBJETIVOS DE UNA REFORMA • “La misión de la DIPRES ya no puede limitarse a conservar, también tiene que ser capaz de tomar la iniciativa, tanto dentro de su propio campo, las finanzas públicas, como en el ámbito más general de las políticas públicas” • “Mirada estratégica: • La DIPRES no debe ser un guardián del conservadurismo, sino de las prioridades del gobierno. • La DIPRES no debe ser un actor pasivo de las reformas, sino contribuir activamente a ellas. • La DIPRES no debe ser un obstáculo a los cambios, sino un motor de los mismos.” • “Si la DIPRES actúa sólo a la defensiva, difícilmente lograremos dejar de ser defensivos en nuestras propias relaciones internas. Si hacia afuera sólo conservamos, ¿Cómo vamos a innovar hacia adentro?” Retiro interno, enero 2001 CLAD 2005

14. OPCIONES ESTRATEGICAS • Fortalecer gobernabilidad fiscal • Desarrollar presupuesto por resultados • Asegurar apoyo político • Buscar benchmarks y retroalimentación • Fortalecer consistencia de sistema • Desarrollar a la DIPRES como organización CLAD 2005

15. DEFINIENDO UNA BUENA GESTION PRESUPUESTARIA • Eficacia macro: cumplir los objetivos de la política fiscal • Eficiencia en la asignación de los recursos • Eficiencia en el uso de los recursos • Transparencia en la generación y aplicación de los recursos públicos CLAD 2005

16. III. Principales iniciativas

17. EFICACIA MACRO • Balance estructural (2000) • Antecedentes: estudios sobre indicadores de política fiscal • A contar de 2001 el gobierno central generará anualmente un superavit estructural equivalente a un 1% del PIB • Aplicación con riguroso monitoreo, garantías de transparencia • Programa financiero de mediano plazo (2001) • Antecedentes: LAFE 1975, ejercicios internos en 1998-99 • Programa financiero a 3 años, publicado en IFP • Gestión de activos y pasivos financieros (2002) • Antecedentes: decisiones sobre aplicación de superávit fiscal en 1990s • Formación de división especializada, acuerdos con Tesorería, BancoEstado • Reducción saldos líquidos, regulación mesas de dinero, operaciones de cobertura financiera CLAD 2005

18. EFICIENCIA EN ASIGNACION DE RECURSOS • Evaluación de programas (1997) • Antecedentes: evaluaciones programas con financiamiento externo, protocolo presupuestario 1996 • Programas seleccionados anualmente para ser evaluados por paneles independientes, informe final de evalaución que incluye conclusiones y recomendaciones son enviados al Congreso • Tres tipos de evaluación: consistencia, impacto, evaluación comprehensiva del gasto • 194 evaluaciones realizadas, equivalentes a 61% del gasto en programas evaluables • 40% evaluaciones 2000-2005 recomiendan rediseños sustantivos, incluyendo reubicación y terminación • 1.689 compromisos suscritos con DIPRES en base a recomendaciones de evaluaciones 1999-2004, 73% cumplido • Evaluación del seguimiento de compromisos y envío al Congreso en BGI CLAD 2005

19. EFICIENCIA EN ASIGNACION DE RECURSOS • Fondo concursable (2000-2003) • Antecedentes: debate sobre incrementalismo presupuestario, experiencia en formulación de propuestas presupuestarias • Fondo formado por diferencia entre gasto compatible con meta fiscal y gasto inercial • Instituciones postulan proyectos formulados en marco lógico • Selección de proyectos en base a calidad de formulación, consistencia con prioridades de gobierno CLAD 2005

20. EFICIENCIA EN USO DE RECURSOS • Indicadores de desempeño (1994) • Antecedentes: experiencia en países OCDE, plan piloto 1994 • Indicadores de eficacia, economía, eficiencia, calidad de servicio con metas en el proceso presupuestario • 1.552 indicadores en 136 instituciones • Desempeño reportado en presupuesto y enviado al Congreso en proceso presupuestario y en BGI • Apoyado en Sistema de Planificación y Control de Gestión monitoreado por PMG CLAD 2005

21. EFICIENCIA EN USO DE RECURSOS • Programas de mejoramiento de gestión (2000) • Antecedentes: acuerdo ANEF-Gobierno para bonificación por desempeño institucional, instructivos presidenciales incumplidos • Bono anual pagado sobre la base del progreso de instituciones en relación a metas en siete áreas claves de administración, enfoque “benchmark” • En aplicación en 185 instituciones • En último proceso 75% de instituciones se ubican en tramo máximo • Avance comprometido 91% respecto de metas máximas del Marco Básico • Se crea Marco Avanzado, en base a norma ISO, parte con 20 instituciones • Resultados del PMG enviados al Congreso en BGI • Devolución de autoridad financiera a quienes tienen mejor desempeño CLAD 2005

22. EFICIENCIA EN USO DE RECURSOS • Nuevo trato laboral (2003) • Antecedentes: reformas parciales en segunda mitad de los 90, acuerdo gobierno-ANEF 2002 • Amplía y readecúa bonificaciones por desempeño • Provisión de vacantes por concurso, no ascenso automático en directivos, profesionales, técnicos • Directivos de tercer nivel resueltos en concursos abiertos a toda la administración pública • Sistema de Alta Dirección Pública • Crea Dirección Nacional de Servicio Civil CLAD 2005

23. TRANSPARENCIA • Eliminación de anomalías presupuestarias (2003) • Antecedentes: escándalos 2002-2003 • Remuneraciones y dedicación exclusiva de autoridades • Regulación de gastos reservados • Publicación de estadísticas LRC • Prohibición de pagos diferidos, límites a deuda hospitalaria • Estadísticas fiscales (2003) • Antecedentes: GFS 2001, migración a base devengada en OCDE, metodología BE, cuestionamientos a calidad de estadísticas fiscales 2002 • Adopción de estándar GFS FMI 2001, contabilidad sobre base devengada • Adopción de estándar FMI-UN para clasificación funcional • Estadísticas mensuales, trimestrales, anuales 1987-2004 • Ampliación cobertura a gobierno central extrapresupuestario • Informe semestral sobre deuda pública CLAD 2005

24. TRANSPARENCIA • BGI (1997) • Reporte anual preparado por cada Servicio sobre el desempeño en relación al presupuesto, metas, compromisos institucionales • 200 servicios envían BGI a la Comisión Permanente de Presupuestos del Congreso • BGI base para reporte del Presidente y revisión por la Comisión Permanente de Presupuestos del Congreso • SIGFE (2000) • Antecedentes: sistemas internos DIPRES, Contraloría, Sistemas integrados en varios países de ALC • Sistema integrado de información y gestión financiera • Desarrollo propio SIGFE transaccional, homologación futura de otros sistemas • Provee servicios a gestión financiera institucional e informes agregados a organismos rectores • Iniciativa conjunta DIPRES-Contraloría, apoyo Banco Mundial • Integrará a 391 instituciones, 352 con sistema SIGFE, 39 homologados CLAD 2005

25. TRANSPARENCIA • Informe de Finanzas Públicas (2002) • Antecedentes: documento aspectos macroeconómicos del presupuesto • Informe de respaldo a la presentación presupuestaria • Incluye: • Antecedentes del presupuesto • programa financiero de mediano plazo • Tópicos de finazas públicas • Avances en gestión financiera • Activos, pasivos, gastos tributarios • Obligatorio a partir de reforma LAFE 2003 • En el futuro incluirá balance estructural CLAD 2005

26. SISTEMA PRESUPUESTARIO EN CHILE -Limitado poder del Congreso para introducir modificaciones -Plazos constitucionales, propuesta del Ejecutivo por defecto -Quórum especial para solicitar préstamos -Comisión Mixta de Presupuesto -Fuerte limitante a sobre gastar -Pre-aprobación Contraloría General -Aprobación de inversiones por parte de la DIPRES PRE-1990 1990-95 1996-2004 -Límite al gasto global -Programa de estadísticas fiscales -Informes sobre operaciones específicas -Exposición Hacienda Pública -Protocolo de Acuerdo, con estudios, programa de evaluación, transparencia, compromisos de reforma -Documentación Comprehensiva de Presupuesto con: indicadores, evaluaciones, PMG -Informe de Finanzas Públicas, con PFMP, pasivos contingentes • Prohibición de préstamos del Banco Central • Flexibilidad presupuestaria • -Programa de caja-pagos descentralizados • -Compras públicas descentralizadas • -Reservas de contingencia centralizadas • -Informes de ejecución mensual a la CGR y a DIPRES APROBACIÓN • Ministerio de Hacienda fuerte • Presupuesto comprehensivo • Afectación de impuestos prohibida • Fondo del Cobre • Evaluación de proyectos • Escala única de sueldos -Anuario de estadísticas fiscales FORMULACIÓN EJECUCIÓN -ESP2001 contabilidad con base devengada -Prohibición de financiamiento de deuda -Sistema integrado de administración financiera -Compras públicas electrónicas -Transferencias a municipalidades, empresas públicas sólo por ley -Comisiones técnicas bilaterales -Regla del superávit estructural -PFMP -Fondo concursable -ESP2001-clasificador compatible EVALUACIÓN -Contabilidad Gubernamental por CGR -Informe de administarción financiera y actualización de estimaciones -Balance de Gestión Integral -Indicadores de desempeño -Evaluación Comprehensiva del Gasto -Recomendaciones y compromisos de programas evaluados -Incentivo al desempeño -Comisión Permanente de Presupuesto -Programa de Mejoramiento de la Gestión -Evaluación de programas

27. IV. Estrategia de cambio

28. FRENTES DE POTENCIAL RESISTENCIA • El frente político: prioridad de la reforma del estado y riesgos institucionales • El frente público: resistencia al cambio • El frente técnico: adecuaciones a los procesos presupuestarios • El frente interno: disposición al cambio CLAD 2005

29. EL FRENTE POLITICO • Protocolos presupuestarios • Acuerdos políticos entre ejecutivo y Congreso, dan salida a temas surgidos en discusión del presupuesto • Temas incluyen transparencia, eficiencia, temas sectoriales, programas a evaluar • Comisión Especial Mixta de Presupuestos • Funcionamiento contínuo desde 2003 • Analiza avance de ejecución presupuestaria, evaluación de gestión financiera • Acuerdos de reforma • Acuerdo político para reforma del estado, enero 2003 • Incluye institucionalización de reformas administrativas • Evaluaciones externas • Benchmark OCDE • Informes FMI, OCDE, BID, Banco Mundial CLAD 2005

30. EL FRENTE PUBLICO • Gradualidad y consistencia de las reformas • Nuevos instrumentos se introducen voluntariamente • Capacitación, asistencia técnica • Exigencias aumentan gradualmente • Complementariedad • Apoyo mutuo entre instrumentos • Construcción de redes • Desarrollo de masa crítica • Construcción de redes internas • Instancias colegiadas, procedimientos transparentes CLAD 2005

31. EL FRENTE TECNICO • Adecuación del proceso presupuestario • Proceso presupuestario como rutina fundamental del sector público • Rutina debe ser adecuada para cambiar enfoque del trabajo presupuestario • Necesidad de romper con compartimientos estancos • Nuevos procedimientos en preparación del presupuesto • Adecuación de tecnología presupuestaria • Revisión de clasificador presupuestario CLAD 2005

32. EL FRENTE INTERNO: CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL • Dotación: 205, 140 profesionales, 20 postgraduados • Tres niveles de responsabilidad, unidades más pequeñas, de hasta 8 funcionarios • Comité directivo, organización equilibrada CLAD 2005

33. EL FRENTE INTERNO • Fortalecimiento de estructura superior • Ampliación y equilibrio en segundo nivel • Formación de comité directivo • Planificación estratégica con conjunto de directivos • Dinámica de proyectos • SIGFE • Presupuesto por resultados • Gestión de activos estatales • Reforzamiento de gestión interna • Creación de división responsable ante Director • Disciplina presupuestaria CLAD 2005

34. EL FRENTE INTERNO • Recursos humanos • Diagnóstico: estudio de clima organizacional 2001 • Programas dirigidos a fortalecer liderazgo, comunicaciones, trabajo en equipo, sistema de competencias • Capacitación dirigida e intensiva, apoyo a estudios de postgrado • Fortalecimiento de instancias paritarias • Elaboración de política de recursos humanos CLAD 2005

35. V. Reflexiones finales

36. BALANCE DE LA EXPERIENCIA • Transformaciones efectivas, instrumentos e instituciones operan • Transformación de estructura, procedimientos internos • Logro de metas fiscales • Reasignaciones de recursos • Participación activa en reforma del estado • Mejoramiento de clima organizacional • Queda mucho por hacer, pero la base ha cambiado CLAD 2005

37. REFLEXIONES SOBRE VIABILIDAD Y ESTRATEGIAS DE CAMBIO • Estrategia de cambio gradual, administrativo, contrasta con experiencias de otros países • LAFE se modificó despúes de haber probado nuevos sistemas • Proyectos sobre responsabilidad y transparencia fiscal • Estrategia exitosa tanto hacia interio de organización y administración como en relación al sistema político • Reconoce existencia de institucionalidad informal y resistencias al cambio propias de cualquier organización CLAD 2005

38. REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO • Fortalecimiento de la DIPRES, jerarquización y centralismo de administración • Presupuesto, planificación, programación • Centralización macro y descentralización micro • ¿Se puede descentralizar después de fortalecer a la DIPRES? • Cómo: fortalecer los ministerios como instancia de formulación de prioridades de política, planificación, control de gestión sobre servicios CLAD 2005