A Utilização do Setor Elétrico como Instrumento de Implementação de Políticas Públicas

1. Seminário Internacional: Reestruturação e Regulação do Setor de Energia Elétrica e Gás Natural A Utilização do Setor Elétrico como Instrumento de Implementação de Políticas Públicas Eng. Job Figueiredo Silvério Alves Rio de Janeiro, 30 de agosto de 2006

2. Utilização política do Setor Elétrico Brasileiro (SEB) • O SEB sempre foi utilizado pelo Estado como instrumento de implementação de políticas públicas (uso de suas potencialidades): • primórdios do SEB: isenção de direitos aduaneiros para importação de equipamentos elétricos, cláusula-ouro; • década de 1930 e 1940: fortalecimento e direcionamento da regulamentação e fiscalização favorecendo a industrialização (CNAEE, extinção da cláusula-ouro, tarifas pelo custo do serviço, Código de Águas, planejamento da expansão - PNE); • década de 1950 e 1960: intervenção do Estado na formulação e execução da política energética, atuação na geração e transmissão de energia elétrica, empresa pública, bases fiscais, realidade tarifária;

3. Utilização política do Setor Elétrico Brasileiro (SEB) • governos militares: auge da intervenção estatal (planejamento centralizado, financiamento público, atuação em G, T, D),estatização das empresas privadas (Amforp, Light), reforço da política econômica, equalização tarifária, contenção tarifária (redução de impactos inflacionários, expansão da atividade industrial), subsídios cruzados, cobrança diferenciada de tributos, realização de investimentos imprudentes, obtenção de financiamentos anticíclicos e para fechamento do balanço de pagamentos. • década de 1980 e 1990: crise do SEB (inviabilização econômico-financeira das empresas do setor e do marco institucional) e apelo a uma necessária privatização e reforma do papel do Estado.

4. Intervenção direta: através de empresa pública, sociedade de economia mista ou subsidiária riscos e incertezas na oferta externalidades monopólios condicionantes sócio- econômicas dados estatísticos Intervenção indireta: agente normativo/regulador (direção da cena econômica) orientações político-ideológicas estudos, análises provisão de atividades não lucrativas bens sem precificação pelo mercado Papel do Estado: premissas • Domínio econômico: • desenvolvimento sócio-econômico (geração de empregos e renda) • estabilidade econômica • segurança do abastecimento • patrimônio nacional • redução de desigualdades Governos: agentes da atividade política do Estado Políticas públicas (econômica, industrial, tarifária, social): tradução dos objetivos, princípios, metas e programas de um governo.

5. Políticas públicas implementadas via SEB: questionamentos a) submissão dos critérios técnicos e especificidades do SEB; b) inobservância de problemas intrínsecos ao ciclo político; c) falta de planejamento, racionalidade e controle às ações do Estado: políticas mal elaboradas, inexistência de fiscalização sobre os recursos, sobreposição de encargos, excesso de tributos; d) hermetismo e falta de transparência; e) proximidade sócio-econômica entre beneficiários e contribuintes.

6. Especificidades do Setor Elétrico Brasileiro (SEB) • grandes extensões do SIN; • operação integrada; • coordenação centralizada; • duplo caráter da energia elétrica: serviço público essencial e insumo de produção básico; • convivência de agentes públicos e privados; • demanda por regulação: competição imperfeita, presença de externalidades, elevado nível de investimento, economias de escala/escopo/coordenação/densidade, agentes formando preço, consumo indispensável, assimetria de informações.

7. Problemas intrínsecos ao Ciclo Político orientação de novas políticas aprendizagem política: desenvolvimento e adaptação contínua da ação pública • limitações cognitivas sobre os fenômenos sociais • constrangimentos de tempos e recursos • imprevisibilidade do ambiente político • necessária inserção institucional para criação de programas • discricionariedade dos implementadores • racionalidade técnica versus influências políticas

8. Caso exemplo: Criação do Xa - Resolução CNPE nº 01/2003 (componente de correção de custos da Parcela B, relativos à mão-de-obra, pelo IPCA) Xa passou a ser incluído no Fator X, aplicável nos reajustes tarifários 1 2 3 Exemplo: Reajuste tarifário da ENERSUL em abril de 2006 IRT de 16,75%. Pela metodologia sem Xa seria de 15,59% Perda para a modicidade tarifária de R$ 10 milhões!

9. Estrutura de planejamento, gestão técnica e regulação dos serviços de eletricidade Esgotamento do Modelo anterior Reestruturação do SEB Condições p/ competição em G e C Privatização das estatais Falta de investimentos necessários ANEEL 1997 19 D 1998 ONS Níveis tarifários inadequados 4 G 1998 MAE Comprometimento da ação do Regulador US$ 22,2 bi + US$ 7,5 bi (dívida transf.) Leis 8.987, 9.074 e outras 2000 CNPE Utilização política do SEB – Governo FHC a) descompasso entre a privatização e a reestruturação do SEB A partir de 1995 A partir de 1995

10. Estrutura de planejamento, gestão técnica e regulação dos serviços de eletricidade Esgotamento do Modelo anterior Condições p/ competição em G e C Reestruturação do SEB Privatização das estatais Falta de investimentos necessários ANEEL 1997 19 D A partir de 1995 A partir de 1995 1998 ONS Níveis tarifários inadequados 4 G 1998 MAE Comprometimento da ação do Regulador US$ 22,2 bi + US$ 7,5 bi (dívida transf.) Leis 8.987, 9.074 e outras 2000 CNPE Utilização política do SEB – Governo FHC a) descompasso entre a privatização e a reestruturação do SEB

11. RE-SEB Modelo anterior ? ELETROBRÁS ? GCPS ? Concessionárias Utilização política do SEB – Governo FHC No novo modelo quem ficou com as funções de planejamento setorial ? Medidas alinhadas com a política econômica do governo (privatização, abertura do mercado para a competição, defesa do Plano Real). Reestruturação do SEB como conseqüência.

12. Período de Transição entre Modelos (Cenários) Novo modelo (a partir de 1995) Modelo anterior a 1995 SEB = suporte à política econômica investimento estatal = suspenso (formação de superávit e preparação para a privatização) ELETROBRÁS GCPS/Concessionárias planejamento centralizado e determinativo privatização das estatais falhas no Planejamento introdução da competição na geração e na comercialização foco no atendimento do consumo foco no retorno do investimento risco de racionamento até 5% energia tratada como commoditty incertezas regulatórias investimento estatal = equilíbrio da expansão do SIN incertezas quanto ao tamanho do mercado a ser atendido condições para a atração de investimentos privados Utilização política do SEB – Governo FHC b) investimentos das estatais e formação do superávit primário

13. Especificidades técnicas do SEB • Orientação de um Governo • ideológica • política • econômica Utilização política do SEB – Governo FHC c) o modelo de livre mercado e as especificidades do SEB • serviço público essencial • papel no desenvolvimento sócio-econômico • base hídrica plurianual • necessidade de cooperação institucional • vantagens de um planejamento • centralizado e determinativo • opção pró-liberal • reformas liberalizantes e privatizantes • crença nas virtudes da • mão-invisível do mercado • prioridade para a • estabilização da economia • defesa do Plano Real

14. situação crítica dos • reservatórios do SIN • redução forçada • do uso da energia Comissão de Análise do Sistema Hidrotérmico de Energia Elétrica (2001) Racionamento de energia elétrica Impacto sobre o PIB US$ 602,2 bi – 2000 US$ 509,8 bi – 2001 US$ 459,4 bi – 2002 Relatório Kelmann Causas estruturais e conjunturais do Racionamento Impacto sobre os consumidores Restrições produtivas/cotidiano R$ 9,2 bi – RTE R$ 6,2 bi – Seguro anti-apagão Conta do racionamento: R$ 103,45 / consumidor (com base em 2002) • hidrologia desfavorável • desequilíbrio oferta/demanda (ausência de lei com responsabilidades pelo planejamento da expansão) • falhas no processo de transição • ineficácia da gestão intragovernamental • falta de um marco regulatório claro e estável Utilização política do SEB – Governo FHC: REFLEXOS Racionamento de energia elétrica (junho/2001 a fevereiro/2002)

15. agentes do setor elétrico usuários do SEB TFSEE Contingenciamento de recursos da Agência formação do superávit primário Fonte: “Agenda urgente para o fortalecimento da ANEEL”, carta CT/146, de novembro/2005 (CBIEE, ABCE, ABRADEE, ABIAPE, ABRAGE, ABRATE e outras) pgto. de juros da dívida pública Utilização política do SEB – Governo Lula a) contingenciamento dos recursos da ANEEL (formação do superávit) TFSEE ANEEL

16. Dec. 4.873/2003 LUZ PARA TODOS • orçado em R$ 9,5 bilhões • atender 10 milhões de pessoas • recursos federais (RGR, CDE), de agentes do setor e • dos governos estaduais Lei 10.438/2002 Universalização do Atendimento no meio rural até 2008 Universalização do Atendimento até 2015 Utilização política do SEB – Governo Lula b) Universalização do atendimento • Utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econômico • Redução da pobreza e aumento da renda familiar • Facilitar a integração dos programas sociais do governo • Permitir o acesso a serviços de saúde, educação, abastecimento de água e saneamento Dec. 4.873/2003 - LUZ PARA TODOS Regulamentação única, não leva em conta especificidades dos estados: baixa densidade populacional, dificuldades geográficas do atendimento

17. gerenciamento da demanda pelo MME criação de uma reserva conjuntural de energia declaração de necessidades das D penalidades por subcontratação repasse de 103% da contratação atuação determinante nos leilões participação compulsória (D) orientação das estatais sobredemanda artificial definição do preço máximo Utilização política do SEB – Governo Lula • c) retomada de espaços para a ação do Estado criação da EPE e do CMSE não privatização das estatais reforço na fiscalização e regulação

18. Utilização política do SEB – Governo Lula: REFLEXOS a) retorno de uma intervenção direta do Estado no SEB b) submissão da lógica técnica do SEB às políticas públicas de cunho sócio-econômico e às orientações da política econômica • Desvio de finalidade • dos encargos setoriais: • reforço da política econômica • viabilização de programas • sócio-econômicos Incertezas quanto aos investimentos futuros para a expansão Retorno do planejamento e a modicidade com os Leilões de Energia Caso exemplo: Programa Luz para Todos no Mato Grosso do Sul • Distribuidora local: ENERSUL • já tem a tarifa mais alta do Brasil • 11,5% das ligações irão consumir 42,5% dos recursos • caso extremo: R$ 2,5 mi para atender 5 consumidores • impactos tarifários da ordem de 9,58% Ausência de regulamentação específica para as ligações com custo elevado

19. Utilização política do SEB – Reflexos estruturais a) elevação da carga tributária e dos encargos setoriais no SEB * Fonte: (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2005) ** Fonte: ANEEL Tributos e Encargos* 2005 = R$ 36,9 bilhões 3% impacto tarifário** Tributos e Encargos* 2006 = R$ 45,8 bilhões

20. Utilização política do SEB – Reflexos estruturais b) permanência e ampliação dos subsídios tarifários Presentes na estrutura tarifária ou na composição dos custos

21. Utilização política do SEB – Reflexos estruturais Lei 10.762/2003, que alterou a Lei 9.427/1996: Redução não inferior a 50% a ser aplicada às tarifas de uso de transmissão e de distribuição, incidindo na produção e no consumo da energia comercializada, por fontes alternativas, com consumidor, ou conjunto de consumidores com carga ≥ 500kW

22. Consumidor baixa renda cobertura do subsídio cobertura do desconto Demais consumidores Recursos da CDE faturamento Distribuidora Utilização política do SEB – Reflexos estruturais Tarifa diferenciada, mas com ICMS e PIS/COFINS calculado também sobre o desconto ICMS, PIS/COFINS integrais, não afetados pelo programa

23. Utilização política do SEB – Reflexos estruturais c) evolução das tarifas de energia versus crescimento da inadimplência e das perdas comerciais

24. Utilização política do SEB – Reflexos estruturais Inadimplência no SEB: Resultados de 2005

25. Utilização política do SEB – Reflexos estruturais

26. Utilização política do SEB – Reflexos estruturais d) a captura do SEB pelo Estado • Projetos de Lei para o SEB: redução de tarifas, não aplicabilidade da suspensão de fornecimento ou de multa/juros para atraso de pagamentos, criação de encargos sócio-econômicos; • Esferas estaduais e municipais legislando sobre os contratos de concessão firmados com a União: tributação do uso do solo e do espaço aéreo para instalação de infra-estrutura; • Concessão de incentivos fiscais para determinados setores em função do aumento da arrecadação obtida a partir do SEB.

27. 1 2 3 4 5 6 7 Zé do Povo Rua da Esperança, s/nº Composição da Conta de Energia Elétrica

28. (a) (b) (c) (a) + (b) + (c) Composição da Conta de Energia Elétrica

29. Custo do serviço 50,17% ? Enc., Trib. e Subs. 49,83% Composição da Conta de Energia Elétrica Presentes na estrutura tarifária ou na composição dos custos

30. Composição da Conta de Energia Elétrica E os tributos presentes em toda a cadeia produtiva do setor elétrico ? (G, T, D, C)

31. Custo do serviço 40,00% Custo do serviço 49,00% Custo do serviço 47,00% Custo do serviço 45,00% Custo do serviço 43,00% Custo do serviço Custo do serviço 42,00% Custo do serviço 41,00% Enc., Trib. e Subs. 60,00% Enc., Trib. e Subs. 53,00% Enc., Trib. e Subs. 51,00% Enc., Trib. e Subs. 55,00% Enc., Trib. e Subs. 57,00% Enc., Trib. e Subs. Enc., Trib. e Subs. 58,00% Enc., Trib. e Subs. 59,00% Composição da Conta de Energia Elétrica Também presentes em toda a cadeia produtiva do setor elétrico (G, T, D, C) Custo do serviço 50,17% Enc., Trib. e Subs. 49,83%

32. Influência! fluxos de comunicação estruturas refuncionalizadas eclusas dos procedimentos democráticos do Estado de direito Soluções para a superação dessa nova crise do SEB • definição dos limites para o financiamento e o caráter distributivo do Estado (novo contrato social) • definição da complementaridade existente entre programas sócio-econômicos e encargos setoriais existentes no SEB • refuncionalização de estruturas da sociedade organizada para uma atuação conjunta em prol da defesa do SEB: conselhos de consumidores, associações de classe, empresas do SEB • Centro do • poder político • legislativo • tribunais • administração • pública

33. Soluções para a superação dessa nova crise do SEB • esclarecimento da opinião pública • blindagem do SEB contra novas incursões do Estado • correto dimensionamento dos tributos, encargos e subsídios: aumento da eficiência alocativa • melhoria dos mecanismos de controle e fiscalização da aplicação dos recursos • eliminação de ineficiências e duplicidades • programa de redução gradual dos encargos setoriais, tributos e subsídios tarifários (alcance de um patamar ótimo, o atual é mais de 50%!)

34. Propostas práticas são viáveis e necessárias • Exemplos: • redução do PIS/COFINS: retorno às alíquotas anteriores • limitação de custos para a universalização do atendimento • P&D das distribuidoras: ROL correspondente apenas à Parcela B (concessionárias de geração e transmissão já contribuem com o mesmo encargo) • não calcular a TFSEE sobre os encargos setoriais: evitar o cálculo de encargo sobre encargo EM UM PAÍS COM TANTAS DESIGUALDADES O SEB TEM UM PAPEL IMPORTANTE A DESEMPENHAR! O QUE É NECESSÁRIO É OTIMIZAR AS AÇÕES E TORNAR SEUS RESULTADOS MAIS EFETIVOS.

35. Referências Bibliográficas ABRANCHES, Sérgio H. Empresa estatal e capitalismo: uma análise comparada. In: MARTINS, Carlos E. (Org.). Estado e capitalismo no Brasil. São Paulo: HUCITEC-CEBRAP, 1977. ÁLVARES, Walter T. Curso de direito da energia. Rio de Janeiro: Forense, 1978. AMCHAM. A utilização da tarifa de energia elétrica como fonte arrecadadora de tributos. São Paulo, 2004. Disponível em: <http://www.cbiee.com.br>. Acesso em: 20 jan. 2006. ANEEL. ANEEL 7 anos: principais realizações e desafios. Brasília: ANEEL, 2004. ______. Tarifas de fornecimento de energia elétrica. Cadernos Temáticos ANEEL; 4. Brasília: ANEEL, 2005. ARAGÃO, Alexandre S. de. Considerações sobre o contingenciamento das agências reguladoras. In: Regulação Brasil. Associação Brasileira das Agências de Regulação – ABAR – v.1, n.1, 2005. Porto Alegre: ABAR, 2005. ARAÚJO, Braz J. de. Intervenção econômica do Estado e a democracia. In: MARTINS, Carlos E. (Org.). Estado e capitalismo no Brasil. São Paulo: HUCITEC-CEBRAP, 1977. BRASIL. Comissão de Análise do Sistema Hidrotérmico de Energia Elétrica. O desequilíbrio entre oferta e demanda de energia. Brasília: MME, 2001. BRASIL. DNAEE. Nova tarifa de energia elétrica: metodologia e aplicação. Brasília: DNAEE, 1985. BRASIL. MME. Proposta de modelo institucional do setor elétrico. Brasília: MME, 2003. Disponível em: <http://www.mme.gov.br>. Acesso em: 6 out. 2003. ______. Índice de reajuste dos contratos de energia. Brasília: MME, 2005. Nota à Imprensa de 11 ago. 2005. Disponível em: <http://www.mme. gov.br>. Acesso em: 6 mai. 2006. BRASIL. EPE. Consolidação do Mercado de Energia Elétrica e da Economia 2005. Brasília: EPE, 2006. ______. Plano decenal de expansão de energia elétrica: 2006-2015. Brasília: EPE, 2006. Disponível em:<http: www.epe.gov.br>. Acesso em: 15 jun. 2006. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório e pareceres prévios sobre as contas do Governo da República. Brasília: TCU, 2005. Disponível em: <http:// www.contapublicas. gov.br/download>. Acesso em: 6 mai. 2006. Centro da Memória da Eletricidade no Brasil. Panorama do setor de energia elétrica no Brasil. Rio de Janeiro: Centro da Memória da Eletricidade no Brasil, 1988. ______. A Eletrobrás e a história do setor de energia elétrica no Brasil. Rio de Janeiro: Centro da Memória da Eletricidade no Brasil, 1995. DAGNINO, Renato et al. Gestão estratégica da inovação: metodologias para análise e implementação. Taubaté: Editora Cabral Universitária, 2002. DAIN, Sulamis. Empresa estatal e política econômica no Brasil. In: MARTINS, Carlos E. (Org.). Estado e capitalismo no Brasil. São Paulo: HUCITEC-CEBRAP, 1977. DRAIBE, Sônia. Rumos e metamorfoses. Estado e industrialização no Brasil: 1930/1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.

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37. Fim Obrigado, job.figueiredo@uol.com.br